文｜曹瑄玮   王亮   阎志伟   李爽

在应对气候变化、实现碳中和的全球趋势之下，农村地区在应对环境污染、生物多样性损失、气候变化、食品安全、生物沼气和食品生产、自然资源保育、可再生能源生产等方面发挥着重要作用。党的十九大首次提出实施乡村振兴战略，意味着推进我国“三农”发展迈入新的历史阶段，尤其是在“双碳”目标提出之后更需要协同推进。

在实现乡村可持续发展方面，欧盟做出了相应的规划和布局。欧盟2019年12月通过的欧洲绿色新政，是一项实现经济社会可持续发展的系统性变革。为推进变革不断出台各类政策，其中2021年6月欧盟委员会发布的《欧盟农村地区的长期远景》（以下简称《远景》），以“共同建设农村未来”为主题，提出“乡村公约”和“乡村行动计划”，旨在通过欧盟绿色和数字转型带来的新机遇应对欧洲农村发展面临的挑战，发挥乡村在实现全社会可持续发展转型中的积极作用。

基于对欧盟《远景》规划的分析，对我国乡村振兴战略进行更加系统的布局，与全球可持续发展理念接轨，设计出富有中国特色、符合中国国情的行动方案，对于我国加速推进“双碳”目标和乡村振兴战略具有启发价值。

欧盟2040乡村规划的目标与重点

农村地区是欧盟经济发展的心脏。《远景》运用情景预见方法（Scenario building of foresight）从人口结构变化和多元治理两个维度进行情景逻辑分析，分别刻画了农村城市化情景（Rurbanties）、农村更新情景（Rural Renewal）、农村连接情景（Rural Connections）和农村专业化情景（Rural Specialisation）四种情境。通过概括描述欧盟农村未来40年可能的发展情景，帮助理解未来首选的发展目标和发展特征，以全欧盟视角关注其共同利益，以此寻求共同的乡村振兴发展标准。这四个情景体现了欧盟政策制定者对于欧盟2040年农村地区的期待，即更强大、联系更紧密、可持续发展能力更强和更繁荣的农村。为帮助农村充分发挥其潜力，实现共同目标，欧盟委员会进一步形成了更全面具体的“欧盟乡村行动计划”（EU Rural Action Plan）。

鉴于欧盟地区农村地区土地面积占45%，农村人口占总人口60%以及很多基础设施滞后的现状，农村地区是欧盟在推进绿色和数字化转型战略过程中的重要考量。为有效应对全球化、城市化、老龄化的挑战，并从绿色和数字化转型中获取经济和社会效益，助推欧盟实现2040年农村地区发展目标，“欧盟乡村行动计划”提出了四个方面的政策并进行整合。第一，通过完善农村地区交通基础设施、数字化基础设施的建设和联通，促进农村地区的可持续交通和数字化；第二，基于农村复兴平台建设和农村社区的研究创新，创建创新生态系统；第三，通过支持农村的能源转型和应对气候变化，实施低碳农业的行动方案，倡导土壤健康和食品安全，提高环境、气候和社会复原力；第四，利用企业家精神和社会多方力量大力支持农村地区经济多元化发展。

欧盟2040乡村规划制定的思路与特点

1. 问题导向，动态施策，凸显重点。欧盟的农村发展政策具有明显的阶段性特征。从1996年提出的“科克宣言”到2016年的“科克宣言2.0”，再到2021年提出2040乡村战略，欧盟农村政策目标呈现螺旋式变化特点，从最初关注农业产业竞争力逐渐转向关注农村现代化发展、农村生态和农村多元化协同发展。目前我国乡村振兴战略侧重于在巩固脱贫攻坚成果的基础上进行乡村建设，因此，明确我国乡村振兴战略的阶段性特征及相应优先事项，对于执行《乡村振兴战略规划实施报告（2020年）》具有重要指导意义。尤其是近年来在新冠肺炎疫情对生产生活带来的冲击下，政策制定时应识别关键变化点，补充完善与乡村振兴政策配合的疫情防控常态化管理方案，对乡村振兴战略的规划实施具有重要保障作用。

2. 自下而上，多方参与，协同治理。不同于政府自上而下的干预，欧盟在政策执行时主要采取自下而上的运行方式，即实行村民自治、政府监督的形式落实农村发展政策，欧盟相关政策规定各成员国农村地区发展的所有建设项目都必须由地方社会团体联合机构主持制定规划，之后将规划交给理事审核并通过审核后才能获得欧盟农业农村发展基金的资金支持。贯彻该原则的典型模式是首次引进欧盟共同农业政策中的LEADER农村发展策略，旨在调动利益相关者、社会、经济参与者的积极性，协调国家、区域和地方自治的关系。民间互动与上层政策相互作用，可发挥最大的可能性，调动民众的参与，以便更好地针对性解决问题。欧盟2040乡村远景规划正是在组织多个利益相关方参与咨询和研讨会、广泛收集农村社区和企业意见的基础上，公开发布四种前瞻性的农村未来发展情景。借鉴欧盟相关政策的设计和执行经验，我国实施乡村振兴战略，应转变政府职能，由管理者走向服务者, 增加政府部门间协同配合，积极促进当地行动者与外来企业、非政府组织等多方参与。

3. 政策融合，强化衔接，发挥效应。欧盟历来注重农业领域相关政策的整合衔接，以7年为一个周期的共同农业政策已体现出政策接续性和各政策工具之间的协调性。欧盟2040乡村远景规划实质上是欧盟委员会提出的政治优先事项“推动欧洲民主新举措”的部分内容，也是“欧洲数字化转型”“欧洲绿色新政”“欧洲复苏计划”等一揽子政策的有序衔接。2018年，欧盟委员会着手乡村振兴的法治与政策建设，提出了关于共同农业政策的立法建议，进一步明确九大发展目标，即确保农民公平收入、提高农业竞争力、平衡食物链各方力量、应对气候变化、保护环境、保护景观和生物多样性、支持农业经营者世代更新、激发农村活力、保障食品和健康质量。借鉴欧盟乡村发展的实施经验，我国应加强政策衔接与系统构架，探索与“共同富裕”“高质量发展”“可持续发展”“双碳”目标等战略导向相一致的内在逻辑，充分协同不同政策在设计和实施过程中的规模效应。

作者：曹瑄玮，西交利物浦大学国际商学院副教授；王亮，江苏省产业技术研究院海外研究部 副主任；阎志伟，山西大学经济与管理学院讲师；李爽， 西交利物浦大学研究生