一、碳边境调节机制的由来和发展

碳边境调节机制，是从英文Carbon Border Adjustment Mechanism（以下简称CBAM）直译而来的，也有译为碳关税或边境调节税的。碳边境调节机制，最早由法国于2006年提出Carbon Border Inclusion Mechanism（碳边境包容机制），对可能面临碳泄漏或不公平国际竞争风险的产品采取边境税措施。2007年，时任法国总统希拉克提出欧盟应当针对那些没有签署《京都议定书》的国家进口产品征收“碳关税”。2009年美国众议院通过了《美国清洁能源与安全法案》，其中提出美国应对进口碳排放密集型产品征收二氧化碳特别排放税，从2020年1月1日起开始征收“碳关税”。由于碳关税涉及能源集团的利益，代表能源集团的共和党在参议院占多数，该法案最后没有提交共和党审批而没有能够付诸实施。

提出碳关税的公开的理由，是基于防止在跨国商品交易中产生“碳泄漏”，确保区域外进入一个区域市场的产品，与区域内生产的相同产品，有相同的碳排放成本，保障区域内外的同类商品竞争的公平性，同时堵塞“碳泄漏”风险。很多学者尤其是发展中国家学者指出，欧美等发达国家提出的碳关税，名义上是为了解决“碳泄漏”问题，实质上是强加给发展中国家与发达国家承担同样程度的碳减排义务，从政治上抹杀《联合国气候变化框架公约》确立的发达国家与发展中国家在应对气候变化上“共同但有区别的责任”这一基石和原则。因而，发展中国家至今都对以欧盟为主提出的碳关税持反对态度。

2019年12月，欧盟委员会将碳关税列入未来三年工作计划并稳步推进。2021年3月，欧洲议会通过设立CBAM的原则性决议；2022年6月22日，欧洲议会“一读”通过CBAM立法修正意见；2022年12月12日，欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会就CBAM未决的几个关键问题达成协议，确定了CBAM关键细节问题，为最终通过CBAM立法奠定了基础。2023年4月18日，欧洲议会投票通过了CBAM 草案；2023年4月25日，欧盟理事会批准了CBAM草案。至此，欧盟的CBAM走完了全部立法程序，将在发布后的第二十天（即2023年5月15日）正式生效。全球第一个货真价实的碳边境调节税即将实施。欧盟通过这一立法，将开启推进全球碳减排的另外一个重要轨道，而且这个轨道完全绕过了《联合国气候变化框架公约》的相关原则和要求。

2022年6月7日，美国参议员谢尔登·怀特豪斯（Sheldon Whitehouse）联合其他三位参议员在国会上提出了一项碳税立法——美国版的碳边境调节机制，清洁竞争法草案（Clean Competition Act，CCA）。

受欧盟和美国推进碳边境调节税立法的影响，其他发达国家也积极响应，建立他们的碳关税制度。英国、加拿大、日本等国政府在不同场合表达了对碳关税的支持与肯定。如时任英国首相约翰逊提出应由G7领头建立七国碳边境调节计划，创建一个强大的碳关税联盟；加拿大政府表示将积极与相关国家开展合作，通过碳关税应对全球碳泄漏；日本政府表示将探讨包括碳边境调节机制在内的美欧日贸易体系联合措施的可行性。可以预计，发达国家很大程度上在未来某一时间点会联合推动实施碳关税。

二、碳边境调节机制的主要内容

（一）CBAM的主要内容

欧盟委员会开始提出的CBAM草案涵盖的行业包括水泥、电力、化肥、钢铁、铝5个行业，2022年6月“一读”时增加了有机化学品、氢、氨和塑料4个行业，但在与欧洲议会协商时去掉了有机化学品、氨和塑料3个行业，保留了氢，并增加了一些下游产品等。在2023年4月25日最终通过的版本中，CBAM草案涵盖6个行业，即水泥、电力、化肥、钢铁、铝和氢。

作为过渡期安排，水泥、电力、化肥3个行业的碳排放核算包括直接排放和间接排放；而钢铁、铝和氢3个行业的碳排放只计算直接排放。

进口产品碳排放由生产过程化石燃料消耗量折算成二氧化碳排放量，包括直接排放和间接排放。计算公式为：进口产品碳排放量（吨CO2）= 进口产品质量（吨或兆瓦时）× 进口产品碳排放强度（吨CO2/吨或吨CO2/兆瓦时）

进口产品碳排放强度：根据出口国实际数据确认碳排放强度。如无实际数据或实际数据不可靠，则使用文献数据，或用默认碳排放强度：采用出口国同类厂商中排放强度最高的10%的平均排放强度，如无上述数据，则采用欧盟同类产品厂商中排放强度最高的5%的平均排放强度。

3. CBAM费用即碳关税的计算

欧盟进口商需要向欧盟成员国政府购买与其进口产品碳含量相当的进口许可凭证（即CBAM Certificate，一张许可凭证相当于一吨CO2当量），才能进口相应的产品。进口许可凭证的价格与欧盟碳排放交易系统价格相关。但出于与欧盟企业平等对待考虑并避免欧盟企业获得双重保护，在进口商应税碳排放量中可根据欧盟同类产品获得的免费排放额度，对征收的碳关税税基即进口许可凭证做相应调整。同时，为避免进口产品被生产国和进口国双重征收碳税，在进口商应税中将扣除进口产品在其生产国已经支付的碳排放成本，相当于税额抵扣。据此，实际征收的碳关税需要做如下调整：

上面计算式中：（进口产品的碳排放-欧盟同类产品的免费配额），即为进口商需要购买的进口许可；（欧盟碳交易价格﹣出口国已经支付的产品的碳价格）则是进口许可凭证的价格。这一个价格锚定欧盟碳交易市场的配额成交价格。

为此，进口商需要提交进口产品的进口量、进口国、产品所含碳排放以及间接排放、产品在出口国已经支付的碳价等，以确定进口产品最终需缴纳的碳关税。

4. CBAM征税实施流程

一个产品出口到欧盟，缴纳碳边境调节税需要经过注册、预购、申报、结算和清算5个环节，主要由欧盟内部进口商承担缴纳任务。

5) 清算环节：欧盟禁止私下交易CBAM许可证，对于进口商预购许可证总量超过其实际所需的部分（即剩余凭证），欧盟将按照原价向进口商回购，但总量不会超过进口商上一年度购买凭证总量的三分之一，而上一年度剩余未被回购的凭证将在下一年度被直接清零。

5. CBAM实施时间表

征收碳关税过渡期：2023—2026年，欧盟内部企业将获得全额免费分配的排放权；所有进口到欧盟的受CBAM管制的产品，不需要支付碳关税，但需要申报进口产品的碳排放强度。

正式开征碳关税时间：2027年。2027—2031年，欧盟对CBAM管制行业的内部企业的碳排放分配逐年减少：93%、84%、69%、50%、25%，到2032年完全取消免费分配配额，也将全面征收碳关税。同时，欧盟将设立一个集中监管机构负责碳关税的管理工作，各成员国将设立国家层面的监管机构负责本国的碳关税工作。

（二）美国清洁竞争法草案（CCA）的主要内容

CCA还没有在立法机构通过。根据目前的草案，CCA与欧盟的CBAM相比，有类似之处，也有明显不同。最突出的特点是它所规定的碳税义务，既覆盖了进口高碳产品，也覆盖了美国本土生产的高碳产品。CCA的基本逻辑是，以美国产品的平均碳含量为基准线，对碳含量超过基准线的进口产品和美国产品均征收碳税。

在CCA中，碳税的征收对象主要是能源密集型的初级产品，包括石油开采、天然气开采、地下煤矿开采、纸浆厂、造纸厂、新闻纸厂、纸板厂、炼油厂、沥青铺路混合物和砌块制造、沥青瓦和涂料制造、所有其他石油和煤碳产品制造、石油化工制造、工业气体制造（限于氢）、乙醇制造、其他基础有机化工制造（限于己二酸）、氮肥制造、玻璃、水泥、石灰、石膏产品制造、钢铁、铝等。如上所述，征收对象既包括上述的进口产品，也包括美国本土生产的上述产品。

生产上述初级产品的美国企业，如需要向美国环保署（EPA）报告温室气体排放义务，则须同时向美国财政部报告其排放量、电耗和产量。美国财政部将根据这些数据计算出每一种美国产品的平均碳含量（包括直接排放和间接排放），并以此作为基准线。2025—2028年，这个基准线每年下调2.5%；从2029年起，基准线每年下调5%。

进口产品的碳含量采用原产国的行业平均碳强度。如果原产国的碳排放数据不可靠或无法验证，则采用该国的“全经济碳强度”（economy-wide carbon intensity）。对“来自透明经济体的生产者”可以使用自己的碳强度而不必使用行业平均值，这在一定程度上将为美国针对中国等被美国视为“非市场经济”国家采取碳关税壁垒打下了伏笔。

美国CCA的目的是对在美国市场上销售的高碳产品收税，但对这些产品在生产地是否已经支付过减碳费用并不关心。不同于欧盟的CBAM，这可能会带来双重征收碳税的问题。

美国生产的初级产品在出口时可享受返还碳税，但加工产品不在此列。同时CCA规定对来自最不发达国家的进口产品实行碳关税豁免，以表示美国对最不发达国家的关心。但实际上这只是一种姿态，因为最不发达国家输入美国的高碳产品在市场中的占比微乎其微。

在2024年和2025年，不论是美国生产的高碳产品还是进口高碳产品，如果其碳含量低于基准线（即美国同类产品的平均水平），则无需缴纳碳税。如果碳含量超过基准线，则对超出部分征收55美元/吨CO2的碳税。此碳税标准往后每年上浮5%。从2026年起将扩大征收碳税产品范围：如进口的加工产品中含有500磅以上的涉税初级产品，也要被征收碳税（如一台进口设备的钢铁含量达到500磅以上，就需要缴纳碳税）。到2028年将进一步降低到包含100磅的初级产品就要缴纳碳税。

三、CBAM给全球及我国可能带来的影响

（一）CBAM给全球可能带来的影响

欧盟通过的CBAM，涉及的贸易总量和碳排放总量表面上看并不多，但却开启了一条直接影响全球产业和企业的碳减排通道，对促进全球碳减排影响深远，应给予高度重视。

首先，对欧盟而言，CBAM将带来多重效益：有助于减少跨国贸易可能产生的碳泄漏，防止本土产业因为率先大幅度减碳而导致竞争力下降，给本土公司予以应有的激励，可增加欧盟国家财政收入，也可将这些财政收入用于支持部分发展中国家的减排措施从而占据道德制高点，同时还有助于抢占气候治理话语权，等等。其次，CBAM也将推进以碳减排为标的的促进国际贸易、国际金融等世界规则的改革创新，从而深刻影响和塑造国际政治经济新秩序。再次，受欧盟通过CBAM立法并付诸实施的鼓舞和影响，美国、日本等发达国家将很可能联合起来，建立以主要发达国家为核心、以发达国家先进低碳技术和公司治理标准为基础的碳关税标准硬约束体系，创新全球碳减排新机制，并从根基上动摇和损害《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》所确立和遵循的重大指导原则，对帮助发展中国家平等参与全球减排的努力形成严重冲击。最后，CBAM也将影响与世界贸易组织（WTO）机制的协调。关贸总协定（GATT） 确立了非歧视原则（non-discrimination），基于该原则，进口商品必须得到不低于“同类”国内商品的待遇，并且在“同类”商品之间应不存在基于原产国的歧视。因此，在非歧视原则的要求下，CBAM 不能由于原产国与销售国的国内政策差异而对原产国的同类产品施加关税。虽然GATT 还有“豁免”条款（第二十条一般例外条款），允许在基于气候变化以及自然资源保护情况下采取豁免政策，但CBAM 是否适用于该条款获得豁免而对进口产品采取歧视性政策，仍然广受质疑。因此，CBAM也可能会在WTO引起激烈辩论、影响全球高碳产品贸易。

（二）CBAM给我国可能带来的影响

初步研究显示，CBAM的实施，初期和最直接的影响将是能源密集型出口产品，主要是钢铁和铝。长期来看，CBAM的影响会非常深刻和复杂，尤其是如果发达国家集团形成统一碳关税壁垒、碳关税覆盖行业和产品大幅度扩大，则对中国和所有发展中国家都会是一个不可忽视的重大挑战。

CBAM最终文本涵盖6个行业，即水泥、电力、化肥、钢铁、铝和氢。因我国未对欧盟出口电力，实际上只有水泥、化肥、钢铁、铝和氢5个行业。在CBAM覆盖行业中，据欧盟海关公布的数据，我国2022年出口欧盟钢铁151亿欧元、铝45亿欧元，均占欧盟进口的第一名，化肥产品3.3亿欧元，水泥1146万欧元，氢3134万欧元。以上5项合计约199.7亿欧元。我国2022年对欧盟出口总额为6260亿欧元，受CBAM影响的出口占比约为3.2%。从这个比例看，CBAM对我国对欧盟总体贸易的影响有限。

就单个行业而言，欧盟实施CBAM初期对我国实质性影响最大的行业是钢铁。我国钢铁行业单位产品的碳排放量远高于欧盟。以长流程炼钢工艺为例，中国吨钢平均排放为2t-2.2tCO2e , 而欧洲吨钢平均排放为1.9 tCO2e。初步分析显示，CBAM可能导致中国向欧盟出口的钢铁成本增加约25%。考虑到在过渡期CBAM对钢铁、铝和氢不计算间接排放，我国电解铝的间接排放（消耗电力导致的排放）比例较大，铝的出口受到的影响在初期可能比预期的要小，初步分析显示出口成本将增加约9%。如过渡期后间接排放也计入，铝的出口受影响程度将跃升。

需要强调的是，上述结论“欧盟实施CBAM初期对我国实质性影响最大的行业将是钢铁行业，而对于我国对欧盟总体贸易的影响有限”，是基于欧盟目前通过的CBAM文件及所做的安排。必须看到的是，CBAM极有可能对全球贸易及能源使用产生系统性影响，尤其是CBAM正式实施后极有可能引起连锁反应：其他发达国家将快速跟进，制定自身的CBAM法案，在发达国家之间互认碳成本并相互抵扣，为其共同制定以低碳排放或零碳为标准的全球贸易规则提供了依据。这将促进创建低碳产品贸易（限制高碳产品贸易）的全球贸易规则，加大对出口型国家的影响，削弱发展中国家出口价格优势，形成低碳贸易壁垒。部分发展中国家为降低成本，也有可能选择对等征收碳关税。

在CBAM的过渡期之后，CBAM覆盖的范围、所有行业的间接碳排放都可能被包括进来，届时CBAM所覆盖的产品占中国对欧盟出口的比例，就会大幅度跃升，其影响将会严重和深远得多。例如，据相关研究，2015—2019年我国对欧盟出口产品，仅考虑CBAM范围扩展到欧盟碳市场中所有涵盖的部门和行业，我国出口欧盟受影响的贸易额将占出口欧盟总额的12%。其中受影响最大的是石油化工品和钢铁。

因此，我国须从长期可持续发展的战略高度，全面分析评估CBAM可能给国际政治、经济、贸易、技术和投资带来的影响，并在贸易政策、《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》的履约策略、高技术产业发展、国别贸易战略和政策等方面，充分体现和反映CBAM及其他国家可能采取的碳关税措施带来的影响，化解和减缓碳关税壁垒对我国对外贸易及经济和社会发展的冲击。

四、应对碳关税的战略和对策思考

如上所述，CBAM作为一项应对气候变化措施，其实施后的影响将远超出气候变化范畴，延伸到包括我国在内的全球经济、贸易和外交。我国面对已经启动的CBAM，须综合考量当下和未来的世界政治、经济、气候保护等发展大势，政府、智库、行业协会和企业密切合作，结合中国确立的国家长期发展战略和向国际社会承诺的“双碳”目标，通过各种战略、政策和技术措施，有效化解CBAM可能带来的不利影响，把挑战化为机遇，促进中国“双碳”目标提前实现。为此，提出如下几点思考。

1）联合其他国家，与欧盟磋商促进建立各自所关注的问题得到合理解决的途径。在国际层面，可旗帜鲜明地维护联合国相关条约已有的原则，争取在联合国相关条约框架下，解决有关国家给跨国贸易可能带来的碳排放泄漏问题。中国可与其他发展中国家密切沟通和协作，旗帜鲜明地维护《联合国气候变化框架公约》及所属议定书和协定所遵循的发达国家与发展中国家之间“共同但有区别的责任”原则，在此原则指导下，与欧盟等发达国家协商解决他们所关注的跨国贸易可能带来的碳泄漏问题，推动制定各方都可接受的国际合作协议，管控跨国贸易的碳排放问题，包括相关的准则、核算标准、运行机制、透明程度。同时，促进与WTO现有规则的融合协调，争取CBAM在具体实施过程中能够最大限度地体现不同类别国家的区别。协调建立一个各方都可接受的涉及跨国贸易的碳减排管控机制。为此，可联合部分发展中国家，向欧盟提出建立磋商工作组的建议，推进各方所关注的问题得到合理解决。

2）政府部门把应对碳关税作为重要事项纳入各项战略和政策。要继续稳步推进实现国家“双碳”目标，以“双碳”目标为抓手，切实转变经济和外贸增长方式，提升发展质量；加速推进工业领域的技术进步，大幅度减少工业领域碳排放水平，降低全经济的碳排放强度。这是应对所有碳关税的根本性战略措施。

3）健全完善碳市场交易机制。逐步扩大碳交易市场行业覆盖范围，尽快将发电企业之外的其他工业行业纳入碳交易体系，拓展交易主体范围，并通过法律法规或政策对政府所分配的碳配额及通过项目产生的由政府签发的碳信用明确赋予资产地位而获得国家保护。碳市场的建立和完善，将引导社会和企业向低碳技术投资，加速低碳转型，这是从技术上对冲和解决碳关税的根本手段。

4）行业组织和智库为政府和企业提供技术支撑，做好碳关税应对工作。应对碳关税问题，涉及面广，包括大量的技术、工艺、数据收集等。行业组织和智库可充分发挥自身优势，为政府部门制定相关政策和标准提供支撑。同时行业组织可组织企业通过民间渠道联合应对碳关税，例如可组织收集和发布应对碳关税所需要的行业各种关键数据，从而解决单个企业无法获得权威可信数据的问题。